Hyvinvointikertomus ja Hyvinvointi-indikaattorit

Kunnan hyvinvointivastuu kuuluu kunnanvaltuustolle, jonka on vastattava kaikesta kunnan toiminnasta sekä järjestettävä toimintaa arvioiva seuranta. Valtion tehtävänä on huolehtia siitä, että valtakunnalliset tavoitteet toteutuvat kuntien vastuulle siirretyissä tehtävissä. Tämä edellyttää kunnilta riittävästi taloudellisia resursseja sekä juridista toimivaltaa ja kompetenssia suorittaa tehtävät. Voimassa oleva sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö velvoittaa kunnat järjestämään sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut asukkailleen, mutta ei sääntele yksityiskohtaisesti toiminnan laajuutta, sisältöä ja järjestämistapaa. Sosiaali- ja terveydenhuollon laeissa ei erikseen täsmennetä kuntien velvollisuutta seurata kuntalaisten hyvinvoinnin kehitystä. Näin ollen toiminnassa on kuntakohtaisia eroja paikallisten olosuhteiden ja väestön tarpeiden mukaisesti.

Kuntien strategioihin ja suunnitelmiin tuli 1990 -luvulla ”hyvinvointivastuu” -käsite, joka sisälsi kunnan eri hallinnonalojen vastuun lisäksi epäsuorasti tavoitteita kansalaistoiminnan vahvistamisen ja yksityisten palvelujen lisäämisestä hyvinvointipalvelujen järjestämisessä. Itseohjautuvassa kunnassa johtamisen tärkeä kysymys on, miten maksimoida väestön hyvinvointi, joka pitää sisällään erilaisia asioita elinkeinoista ympäristökysymyksiin ja sosiaaliseen oikeudenmukaisuuteen.

Toimeksianto kunnan hyvinvointikertomusmallin kehittämisestä on tullut Stakesille sosiaali- ja terveysministeriöstä. Sosiaali- ja terveysministeriö valmistelee joka toinen vuosi hyvinvointipolitiikan vaikutuksia arvioivan Sosiaali- ja terveyskertomuksen Eduskunnalle (esim. STM, Sosiaali- ja terveyskertomus 2002). Vastaavaa kunnallista raportointijärjestelmää ei ole ollu käytössä. Toimeksiannon tarkoituksena on ollut kehittää hyvinvointikertomusmalli, joka toimisi kehyksenä kuntien yhdensuuntaiselle hyvinvointitilanteen raportoinnille. Lisäksi kertomus toimii paikallisen strategiatyön välineenä hyvinvointitavoitteiden määrittelyssä, toiminnan seurannassa ja kuntien välisessä vertailussa. Hyvinvointikertomus voidaan nähdä osana kunnan strategista johtamista, jolloin tarkastelukulmina ovat talous, yhteisöllisyys, asuminen, elintavat, toimintakyky, lähiympäristö, saavutettavuus ja turvallisuus.

Päätös ryhtyä valmistelemaan hyvinvointikertomusta on tehtävä kunnan viranhaltija- ja luottamushenkilöjohdossa. Kertomuksen tekemiseen on heti alkuvaiheessa otettava mukaan eri hallinnonalat. Hyvinvointikertomus ja sen valmistelu liittyvät kunnan normaaliin suunnitteluprosessiin. Kertomuksen laadinta on yhteydessä muihin kunnan hyvinvointisuunnitelmiin ja -asiakirjoihin ja se on osa kunta- tai hyvinvointistrategian valmisteluprosessia. Kertomuksen kautta hyvinvointitiedot sisältyvät kunnan toiminta- ja taloussuunnitelmiin sekä toimintakertomuksiin. Laatimisprosessi on tärkeä, koska se tuo tietoisuutta hyvinvointiasioista. Työskentely myös muokkaa maaperää valmiin kertomuksen ja hyvinvointikysymysten käsittelylle kunnassa.


Hyvinvointikertomus kuvaa nykyistä hyvinvointitilannetta ja siihen johtanutta kehitystä aikasarjana.
Tietoja verrataan alueellisesti ja valtakunnallisesti. Hyvinvoinnin kuvaus ja vertailtavuus tiivistetään
hyvinvointi-indikaattoreilla ajassa ja alueellisesti. Hyvinvointikertomuksen ajatellaan vastaavan
kysymyksiin:
• Miten kunnan/alueen asukkaat voivat ja miten vointi on kehittynyt?
• Millaista hyvinvointipolitiikkaa ja -strategiaa kunta/alue on toteuttanut?
• Millaisia voimavaroja on käytetty ja millaisia on käytettävissä?
• Mitä asukkaat odottavat kunnan hyvinvointipäätöksiltä?
• Miltä kunnan/alueen hyvinvointikehitys näyttää suhteessa valtakunnallisiin hyvinvointitavoitteisiin ja -arvoihin.

Hyvinvointikertomus tarkastelee nykyhetkeä suhteessa menneisyyteen. Siinä tulisi arvioida toteutuneen politiikan vaikutuksia hyvinvoinnin kuvaan ja liittää toteutunut hyvinvoinnin kuva taloudelliseen kehykseen. (Perttilä ym.2004.)

Hyvinvointi-indikaattoreiden avulla luodaan tiivistetty kuva kunnan hyvinvointipolitiikan tilasta ja suunnasta. Hyvinvointi-indikaattoreiden kautta vastataan kysymyksiin; Mitkä tekijät vaikuttavat väestön hyvinvointiin? Miten väestön hyvinvointi ilmenee? Miten kunta huolehtii hyvinvointiin vaikuttavista tekijöistä?

Kinnunen ym. (2003) selvityksen mukaan noin 50 kunnassa (12 % kunnista) ei oltu valmisteltu yleisiä tai mitään erityisaluetta koskevaa hyvinvointipoliittista strategiaa tai ohjelmaa. Muissa kunnissa oli joko kuntakohtainen tai seudullinen hyvinvointistrategia tai -ohjelma tai jokin erityisalakohtainen ohjelma (esim. lasten ja nuorten hyvinvointi-, vanhustenhuolto-, ehkäisevän päihdetyön tai mielenterveystyön strategia tai ohjelma). Ohjelmien ja strategioidentaso ja laajuus vaihtelivat paljon eri kunnissa. Strategiaprosessit ovat avanneet ja tehneet näkyväksi eri hallinnonalojen toimintaa toisilleen. Yhteistyön merkitys ja välttämättömyys paikallisen hyvinvointipolitiikan toteutuksessa ovat kasvaneet. Sosiaalisen pääoman kasvattaminen on paikallisen hyvinvointipolitiikan tärkeä päämäärä. Sosiaalista pääomaa synnyttävässä kommunikaatiossa on tärkeää paitsi informaation välittyminen myös se, että osapuolet ymmärtävät toisiaan.

Hyvinvointitilinpito sisältää hyvinvointi- indikaattoreiden perusaineistoa. Indikaattorit eli osoittimet kuvaavat tutkittavana olevan ilmiön tilaa ja muutoksia. Ne ovat tilastollisia tunnuslukuja, jotka kuvaavat ilmiöiden muutosta ajan myötä. Kuntien välisissä vertailuissa indikaattorit esitetään suhteutettuna esimerkiksi kunnan väestömäärään tai perheiden lukumäärään. Käytännössä hyvinvointi-indikaattorit kuvaavat usein puutteita, riskejä ja poikkeavuuksia. Positiivisia ulottuvuuksia kuvataan harvoin. Tilastot kerätään palvelujärjestelmistä ja seurantatiedot kuvaavat niitä tilanteita, joissa ihmiset hakeutuvat käyttämään palveluja.

Hyvinvointi-indikaattoreiden avulla voidaan luoda tiivistetty kuva kunnan hyvinvointipolitiikan tilasta ja suunnasta. Ainakin osan kuntien hyvinvoinnin tilaa kuvaavista indikaattoreista tulee osoittaa kuntien välistä vertailtavuutta.

Kunnan hyvinvointikertomuksen laadinta on kunnassa monialainen oppimisprosessi, joka yhteistyöprosessina palvelee kunnan hyvinvointistrategista ajattelua ja suunnittelua. Kunnan hyvinvoinnista kertova raportti on kussakin kunnassa ja sen hallintokulttuurissa oman näköisensä.

Miksi kunnan hyvinvointikertomus?

Kunnan hyvinvointitilannetta kuvaavaa tietoa on monista puutteista huolimatta runsaasti olemassa. Käytettävissä oleva tieto on kuitenkin hajanaista ja sitä joudutaan keräämään monista valtakunnallisista ja paikallisista tietolähteistä. Kuntakohtainen väestön hyvinvointia kuvaava vuotuinen raportointi painottuu usein palvelujen käyttötietoihin ja käyttömenoja osoittaviin tunnuslukuihin.

Jos väestön hyvinvointi ja terveys nostetaan kunnassa ja alueellisesti hallinnonalojen yläpuolelle poikkihallinnollisesti arvioitavaksi ja seurattavaksi, hyvinvoinnin kokonaiskuvan luominen edellyttää hyvinvointitiedon ja toteutettavan hyvinvointipolitiikan systemaattista seurantaa ja siitä raportointia. Kokonaiskuvan luominen kunnan hyvinvointitilanteesta on vaativa tehtävä. Vaikeus syntyy ilmiön moniulotteisuudesta ja moniarvoisuudesta sekä hyvinvointia kuvaavien indikaattoreiden moniselitteisyydestä. Ilmiötä kuvaavien tunnuslukujen taakse kätkeytyy paikallisia selityksiä ja toimintakäytännöistä johtuvia eroavuuksia. Vain paikallisilla asiantuntijoilla on ymmärrystä tulkita lukujen ja kuvausten taakse kätkeytyvä hiljainen tieto, mikä on tuotava yhteiseen keskusteluun
suunnittelutilanteissa.

Hyvinvointikertomus perustuu tosiasiatietoon ja on viranhaltijoiden laatima kuvaus kunnan hyvinvointitilanteesta. Kertomus toimii työvälineenä hyvinvointistrategioiden ja -ohjelmien valmistelussa kunnassa/seutukunnallisessa yhteistyössä. Sitä käyttävät ne luottamushenkilöt, joilla ei ole mahdollisuuksia hakea tietoja monista tietolähteistä. Hyvinvointikuva tarjoaa mahdollisuuden käydä keskustelua hyvinvoinnin kokonaistilanteesta, uhkien ja vahvuuksien todellisuudesta ja merkityksestä kunnassa. Saadun kuvan tulisi johtaa pohdintaan vaihtoehtoisista ratkaisuista.

Miten ohjelmat toteutuvat ja minkälaisia vaikutuksia hyvinvointistrategiat saavat liikkeelle? Hyvinvointityön vaikutuksia seurataan ja arvioidaan hyvinvointikertomuksissa. Kun hyvinvointistrategioiden tavoitteet ulottuvat yleensä vähintään 10 vuoden päähään, voidaan strategian toteutumista ja vaikutuksia raportoida eri vuosina eri näkökulmista ja esimerkiksi valtuustokausittain kootaan kokonaisvaltainen arviointiraportti valtuustolle kuten esimerkiksi Vantaalla. Jo hyvinvointistrategian laadinnan yhteydessä päätetään myös seurantatiedon keruusta ja kohteista sekä raportoinnin aikajaksoista. Kuntalaisten tulee voida antaa arvioivaa palautetta ja kehittämisehdotuksia hyvinvointipolitiikan kehittämiseksi. Hyvinvointikertomusten arviointi voi olla hyvinkin vuorovaikutteinen keskusteluprosessi. Hyvinvointikertomukset viestitään tehokkaasti kuntalaisten ja kunnassa toimivien tietoon. Helmikuussa 2007 käynnistynyt Hyvinvointikunta -foorumi tukee hyvinvoinnin tekijöiden, päättäjien ja tutkijoiden verkottumista ja vertaiskeskustelua. ( www.kunnat.net/hyvinvointikunta).

Seuraavassa luvussa on esitelty esimerkkinä Espoon kaupungin hyvinvointikertomustiivistelmä. Työ aloitettiin vuonna 2007. Kertomus on tehty poikkihallinnollisena yhteistyönä ja sen tarkoituksena on ollut luoda rakenne ja tuottaa välineitä kuntalaisten hyvinvoinnin tilan seuraamiseksi sekä hyvinvointitiedon saamiseksi palvelujen suunnittelun, johtamisen ja päätöksenteon tueksi. Työhön ovat osallistuneet sosiaali- ja terveystoimi, sivistystoimi, tekninen ja ympäristötoimi sekä keskushallinto. Tutkimusten mukaan enemmistö espoolaisista on tyytyväinen elämäänsä ja suhtautuu toiveikkaasti tulevaisuuteen. Toisaalta neljäsosa kärsii stressistä ja kolmasosa ajan puutteesta. Hyvinvointia lisäävät erityisesti perheen ja ystävien kanssa vietetty aika sekä luonnossa liikkuminen. Hyvinvointia vähentävät muun muassa kiireinen elämä ja liiallinen työnteko, huoli omasta ja läheisen terveydestä sekä ilkivalta. Yksinäisyydestä kärsii joka kymmenes espoolainen.

Kolmannessa luvussa tarkastellaan espoolaisten hyvinvointia indikaattoreiden valossa. Taloudellista hyvinvointia kuvataan muun muassa tulotason, tulonjaon, velkaantumisen ja työttömyyden näkökulmista. Hyvinvoinnin riskejä kuvataan indikaattoreilla, jotka kertovat ihmisten terveydestä, lastensuojelun tarpeesta, asunnottomuudesta sekä rikollisuudesta. Tilastollisten indikaattoreiden perusteella suuri osa espoolaisista voi hyvin. Tulotaso on maan korkeimpia, työttömyys ja toimeentulotukea saavien osuus asukkaista ovat valtakunnallisesti alhaiset, Espoossa asuu muuhun Suomeen verrattuna tervettä väestöä ja väkivaltarikoksia tehdään vähemmän kuin muissa suurimmissa kaupungeissa. Toisaalta eri väestöryhmien
ja alueiden väliset sosioekonomiset erot ovat kasvaneet (www.espoo.fi).



Mikkelin kaupungin hyvinvointiselvitys käynnistyi vihreiden ja sitoutumattomien valtuustoaloitteesta sekä ympäristölautakunnan järjestämän seminaarin johtopäätöksistä ja esityksestä. Kaupunginhallitus teki päätöksen, että hyvinvointipoliittinen ohjelma laaditaan täydentämään kaupungin kehittämisstrategiaa. Se on ensimmäinen vaihe hyvinvointistrategiatyössä, joka alkoi 2001. Kaupunki nimesi poikkihallinnollisen työ- ja ohjausryhmän valmistelemaan hyvinvointiselvityksen tekemistä ja loppuvaiheessa päätehtäväalueiden esimiehet ovat arvioineet kaupungin hyvinvoinnin tilaa ja haasteita. Ohjaava ja valvova ohjausryhmä koostuu lautakuntien edustajista ja poikkihallinnollinen työryhmä tekee käytännön valmistelutyön. Lisäksi kaupungin laajennettu johtoryhmä valvoo ja arvioi työn etenemistä.
Hyvinvointiselvityksestä käy ilmi kansallinen ja kansainvälinen tausta sekä työn kytkeytyminen Mikkelin kaupungin toimintastrategiaan. Keskeinen osa selvitystä on hyvinvointikuvaus, johon on jo olemassa olevista eri tietokannoista kerätty tietoja kuntalaisten terveydestä ja hyvinvoinnista. Saatuja tietoja on verrattu koko maahan, Etelä-Savoon sekä neljään vertailukaupunkiin. Hyvinvointikuvaus koostuu kuudesta osa-alueesta: yhdyskuntarakenne, väestö ja elinolot, elämäntavat ja elämänhallista, terveys, sosiaalinen toiminta, ympäristö sekä nykyinen palvelujärjestelmä.
Hyvinvointiselvityksen avulla käynnistetään kaupungin kaikilla tasoilla varsinainen strategiatyö. Tavoitteena on, että kaupungin valtuusto määrittelee jatkossa painopistealueet ja suunnan terveyden ja hyvinvoinnin edistämiseksi. Tavoitteena on myös, että taloussuunnitelmassa ja –arvioissa on jokaisen hallintokunnan kohdalla kuntalaisten hyvinvointiin liittyviä tavoitteita. Näin menetellen kaupungin talousarvio- ja taloussuunnitelmaan sisältyy jatkossa integroituna Mikkelin hyvinvointiohjelma.
Mikkelin kaupungin hyvinvointiselvityksen tavoitteena on kertoa valittujen keskeisten indikaattoreiden avulla mikkeliläisten hyvinvoinnin tilasta, tuottaa tietoa, joka auttaa päättäjiä tekemään hyvinvointipoliittisia valintoja taloussuunnitelmien yhteydessä ja edistää poikkihallinnollista työskentelytapaa. Hyvinvointiselvityksen pohjalta valitaan mittareita, joiden avulla voidaan vuosittain seurata hyvinvoinnin kehitystä hallintokunnittain osana toimintakertomusta. Valitut mittarit on sovellettu Orimattilan kunnan perusselvitysmallista ja mukaan otettiin sellaisia mittareita ja indikaattoreita, joihin voi vaikuttaa kunnan toimenpitein ja kunnan järjestämillä palveluilla. Jotta kertyvä tieto olisi informatiivisempaa, sitä on verrattu valittuun neljään vertailukaupunkiin; Hämeenlinna, Porvoo, Kotka ja Joensuu ja vertailu on tehty sekä alueellisiin että valtakunnallisiin keskiarvoihin. Tarkoitus on ottaa osa mittareista jatkuvaan seurantaan, jotta kehitystä voidaan seurata pidemmällä aikavälillä.
Toimintastrategiaan liittyy yhtenä osana palvelutuotantostrategia, jossa organisaatio ja toimintatavat uudistetaan laadukkaiksi, tehokkaiksi, asiakaslähtöisiksi sekä saadaan samalla kustannussäästöä aikaan. Kaupungin toiminnassa omaksutaan kuntalaisten vuorovaikutukseen ja osallistumiseen perustuva toimintatapa. Keinona on laatia ja kehittää hyvinvointipoliittinen ohjelma, jossa määritellään palveluiden järjestämistavat ja niiden laatutaso.
Arvio kuntalaisten terveydestä perustuu ikävakioituun kuolleisuuteen, sairastuvuusindeksiin ja näiden perusteella mikkeliläisten terveydentila on lähellä maan keskiarvoa ja parempi kuin Etelä-Savon kunnissa keskimäärin. Mielenterveysongelmat ovat yleisempiä kuin Suomessa keskimäärin ja liittynevät runsaaseen alkoholin käyttöön, ilmenevät työkyvyttömyyseläkkeissä, mutta eivät ilmene itsemurhatilastoissa. Suurimmat terveysongelmat ovat krooniset kansansairaudet ja ovat samansuuntaisia valtakunnallisesti.
Se miten tämä auttaa päättäjiä tekemään hyvinvointipoliittisia valintoja taloussuunnitelmien yhteydessä ja edistää poikkihallinnollista työskentelytapaa, jää arvoitukseksi. Arvioinnin perusteella tulisi siis kunnan päättäjien osata muodostaa alkavan vuosikymmenen tavoitteet, budjettikauden ja talousarvoin kehykset terveyden edistämisen kehittämiselle.
Kun päätehtäväalueiden esimiehet ovat arvioineet kaupungin hyvinvoinnin tilaa ja haasteita, ei sosiaali- ja terveyspalveluista saatu irti merkittävämpää. SWOT analyysia käytettiin kuitenkin opetus-, teknisten- sekä kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluiden arvioimiseen. Näin saatiin esille sekä vahvuudet, mahdollisuudet että myös uhkat ja heikkoudet, joiden avulla hyvinvointi-ohjelmasta esiin nousevia haasteita ja tavoitteita voidaan sulauttaa osaksi kaupungin talousarviota ja toimintasuunnitelmaa. Ohjaustyöryhmä katsoo tarpeelliseksi perustaa poikkihallinnolliset luottamushenkilö- ja virkamiestyöryhmät käynnistämään strategiatyötä - virkamiestyöryhmäksi sopii laajennettu johtoryhmä. Ohjausryhmä voisi koostua lautakuntien puheenjohtajista ja kaupunginhallituksen edustajista. Työryhmän tulee hyvissä ajoin ennen seuraavan talousarvion ja toimintasuunnitelman laatimista valmistella ohjausryhmän kanssa valtuustoseminaari, jonka tuloksena muodostuu käsitys hyvinvoinnin painopisteistä Mikkelissä.

Lähteet:
Hyvinvointikertomus. Stakes.

Mikkelin kaupungin hyvinvointiselvitys. Hyvinvointipoliittinen työryhmä. Mikkelin kaupungin julkaisuja 1/2003. Mikkeli.

Perttilä, K., Orre, S., Koskinen, S. & Rimpelä, M. 2004. Kuntien hyvinvointikertomus. Hankkeen loppuraportti. (pdf) Stakes, Aiheita 7/2004. Helsinki.

www.kunnat.net/hyvinvointikunta

www.espoo.fi